A hipótese habermasiana da reforma tributária

Por Rafael Augusto Oliva Gatto.

Resumo: O presente artigo trata da necessidade de reforma do sistema tributário brasileiro, principalmente focado na necessidade de simplificação da estrutura legislativa atual desse sistema. Utilizando a teoria desenvolvida por Jürgen Habermas, principalmente com relação aos conceitos da teoria da ação comunicativa e da prevalência do sistema burocrático e do mercado sobre o mundo da vida, traça-se uma hipótese teórica que leva à conclusão de que somente com a sua simplificação a legislação tributária poderá recuperar o seu real fundamento democrático de validade.

Abstract: This article aims to analyze the need to reform the Brazilian tax system, mainly focused on the need to simplify the current legislative structure of this system. Using the theory developed by Jürgen Habermas, mainly in relation to the concepts of the theory of communicative action and the prevalence of the bureaucratic and the market system over the world of life, a theoretical hypothesis is outlined that leads to the conclusion that only with its simplification, the tax legislation may recover its real democratic foundation of validity.

1. Introdução

O sistema tributário brasileiro representa um dos principais fatores que atrapalham o desenvolvimento das atividades empresariais no Brasil, um fator que atrasa, em última análise, o desenvolvimento econômico do País.

Não por outra razão é que a Reforma Tributária também é sempre levantada como prioridade, atualmente com unanimidade, entre os atores da iniciativa privada e os ocupantes dos cargos dos Poderes Públicos. Seja de qual for o espectro ideológico do opinante, não se encontram opiniões políticas, jurídicas, econômicas ou empresariais afirmando que o sistema tributário brasileiro é bom, que deveria ser mantido como está.

Em vista desse cenário, é necessário repensar a estrutura adotada para elaboração das regras fiscais, desde a distribuição constitucional de competências tributárias, até a forma como são conduzidas as políticas normativas tributárias em cada um dos entes da federação brasileira.

A manutenção dessa mesma moldura com a qual se elaboram as regras tributárias no país, adotando os mesmos princípios de complexidade extrema quanto ao trabalho de execução da política tributária, certamente estará fadada ao destino da crescente complexidade que se verificou até o momento.

Portanto, defendemos aqui, uma reforma tributária que traga não somente uma mudança específica de extinção de alguns tipos tributários, com a criação de outros em seu lugar. Não somente a mudança de um objeto do alcance da regra tributária, para ser substituído por um novo fato gerador, por mais racional e justificável que seja esse ajuste fino da carga tributária.

É necessário que uma nova estrutura jurídica tributária siga os princípios modernos democráticos de legitimação.

Jürgen Habermas apresenta a teoria ideal para o desenvolvimento de uma nova matriz de regras tributárias que façam sentido tanto do ponto de vista da administração pública eficiente e transparente que são necessárias, quanto do ponto de vista dos contribuintes que, em última análise, são os responsáveis pelo financiamento da estrutura estatal.

Desenvolvendo a teoria habermasiana de fundamentação democrática da Lei, apresentaremos no presente artigo os princípios que devem ser observados pelos responsáveis pelo conserto desse sistema que se mostrou como um obstáculo para o desenvolvimento econômico brasileiro.

Em seguida, mostraremos como esse novo sistema jurídico de princípios e regras democráticas, segundo o modelo habermasiano, pode também facilitar a discussão ampla e o acompanhamento da sociedade sobre os rumos das políticas fiscais que são adotas no país.

Isso levará à discussão da ideia de uma governança pública do sistema tributário nacional. Na medida em que é possível uma maior participação das instituições democráticas constituídas na formação e elaboração das regras tributárias, por consequência o acompanhamento e prevenção de desvios e fraudes se torna mais eficiente.

Portanto, o presente artigo tratará de apresentar uma visão relativa à simplificação da estrutura do sistema tributário brasileiro sob a perspectiva habermasiana da fundamentação democrática do Direito, tendo como objetivo facilitar a compreensão, a fiscalização e o cotidiano prático dos contribuintes que enfrentam a carga de sustentação financeira do Estado brasileiro.

2. Problemas da complexidade do sistema tributário brasileiro

De início, é importante traçarmos um corte relativo a diferença entre a percentual total da carga tributária e a natureza da complexidade do sistema tributário que se pretende atacar no presente artigo.

Logicamente, a carga tributária é fator essencial para definição da política de arrecadação do Estado. O percentual da geração de riqueza, ou da acumulação de patrimônio que o Estado pretende tributar da sociedade é ponto determinante da questão fiscal em qualquer realidade.

Dada a presente situação fiscal do país, principalmente considerando os esforços para o combate à Pandemia da COVID-19, qualquer diminuição de arrecadação pública pode representar o colapso da economia do pais no longo prazo.

Entretanto, a carga tributária não é somente composta pelo citado percentual (alíquotas) que o Estado arrecada da geração de riqueza da sociedade. É que para que se possibilite as diferentes formas de tributação, é necessário que se estabeleça um arcabouço complexo de normas que permitam a fiscalização e a arrecadação de diferentes tributos.

Bernardo Appy, em artigo intitulado “Porque o sistema tributário precisa ser reformulado”[1] apresenta detalhadamente sua visão da complexidade da estrutura de normas tributárias no país e a razão pela qual é necessário que essa estrutura seja repensada.

Desde o início o professor Appy deixa claro que o foco do estudo é sobre a complexidade do sistema tributário, e não somente sobre as alíquotas que determinam a arrecadação.

Isso porque, como Appy coloca a “complexidade do sistema tributário brasileiro faz com que o custo de apuração e recolhimento dos impostos (custo de conformidade) seja extremamente elevado.”

Para exemplificar o professor Appy traz a seguinte tabela das horas despendidas pelas empresas apenas para corretamente interpretar a legislação tributária, calcular os impostos devidos e apresentar todas as informações obrigatórias exigidas pelas autoridades fiscais deixando em ordem suas obrigações tributárias:

Também criticando a complexidade do sistema tributário brasileiro, Roberto Sayeg, da Fundação Getúlio Vargas, publicou artigo[3] relacionando esse problema sistêmico tributário brasileiro com a sonegação fiscal.

A tese de Roberto Sayeg é que dada a real complexidade da legislação brasileira na prática, somente uma estratégia igualmente complexa conseguiria combater a sonegação. É interessante a abordagem do artigo na medida em que o autor é agente fiscal de rendas do Estado de São Paulo, e atua na prática com os desafios da sonegação fiscal do país.

Por fim, a complexidade do sistema tributário ocasiona também um volume extraordinário de litígios fiscais. A dificuldade da interpretação das regras dá margem a adoção de posturas mais agressivas pelos departamentos fiscais das empresas bem preparadas. É o chamado planejamento fiscal.

André Mendes Moreira[4] explica a diferenciação entre elisão e evasão fiscal, e os limites do planejamento tributário.

Elisão fiscal é conceituada como a conduta lícita do contribuinte que adota medidas legais para estruturar sua operação de forma a recolher a menor tributação possível dada uma determinada realidade.

Evasão fiscal, por outro lado, ocorre quando o contribuinte ultrapassa os limites da legalidade para ocultar a ocorrência do fato gerador de tributos praticando a sonegação fiscal, tipificada como crime no artigo 1º da Lei 8.137/90.

Conforme se verifica, a complexidade do sistema tributário brasileiro, além de ser um obstáculo para o desenvolvimento econômico do país, também acarreta um contexto prejudicial à livre concorrência, estabelecida como um princípio constitucional da atividade econômica no artigo 170, inciso IV da Constituição Federal de 1988.

Isso porque as organizações empresariais com maior poder econômico para contratar as equipes necessárias de controle fiscal e interpretação da legislação tributária obtém também acesso a planejamentos fiscais mais sofisticados que resultam em economia no recolhimento dos impostos.

Os contribuintes que, por ter menor capacidade de estruturar sua equipe fiscal, não conseguem navegar com segurança em meio ao complexo sistema legislativo tributário, além de recolher mais impostos, podem sofrer também sanções das autoridades fiscais e, no limite, cometer crimes relacionados à sonegação de impostos.

Diante desse cenário, é compreensível que, como mencionado ao início do presente artigo, é consenso que uma reforma tributária é uma das prioridades do país. É preciso reformar toda a estrutura corrigindo essas distorções do sistema legislativo dos impostos no Brasil.

Além disso, é importante que a reforma tributária tenha um principal foco dada a realidade exposta no presente tópico. O objetivo principal da reforma tributária deve ser o da simplificação, de forma que a estrutura de regras fiscais do país seja menos complexa, possibilitando uma mais fácil compreensão de todos os agentes públicos e privados envolvidos, possibilitando uma economia nas horas necessárias para interpretação e cumprimento das obrigações fiscais e trazendo maior equidade para o sistema.

Nesse sentido, a teoria desenvolvida por Jürgen Habermas, conforme se verificará no tópico a seguir, pode dar importante contribuição na definição desse norte a ser perseguido pelos reformadores do sistema tributário nacional.

3. Jürgen Habermas - Democracia como fundamento de validade do Direito

Associado à Escola de Frankfurt, portanto oriundo de um contexto de aprimoramento e modernização das teorias marxistas, Jürgen Habermas é responsável pelo desenvolvimento de uma teoria abrangente que extrapolou as análises sociológicas dessa Escola e criou um vasto arcabouço do pensamento moderno em diversas outras áreas, como a política e a jurídica.

Quando desenvolveu a sua Teoria da Ação Comunicativa, Habermas aprimorou o conceito de que os processos racionais de tomada de decisão dos indivíduos são completamente influenciados por uma cultura de dominação.

Ele argumenta que é possível que decisões racionais sejam tomadas por indivíduos buscando um consenso que beneficia a todos mutuamente.

Isso ocorreria através de um processo de linguagem livre de violência, uma situação ideal de fala, em que a discussão é feita tendo as participantes condições imparciais, inclusivas de todos os pontos de vista em um determinado assunto, e ausência de qualquer tipo de coerção ou imposição de uma posição de poder mais privilegiada sobre a outra.

Daí decorre o conceito habermasiano de que a democracia é o único sistema de governo legítimo porque, em tese, capaz de criar as condições ideias mencionadas para a tomada de decisões racional de acordo com sua Teoria da Ação Comunicativa.

Em “A Inclusão do Outro”[5] Habermas nos ensina que:

“Democracia é sinônimo de auto-organização política da sociedade. Resulta daí uma compreensão de política polemicamente direcionada contra o estado. Dos escritos políticos de Hannah Arendt é possível depreender a rota de colisão pela qual se direciona a argumentação republicana: apontada contra o privatismo burguês de uma população despolitizada e contra a busca de legitimação por parte de partidos estatizados, a opinião pública de cunho político deve revitalizar-se a ponto de um conjunto de cidadãos regenerados, nas diversas formas de uma auto-administração descentralizada, ser capaz de se (re)apossar do poder estatal burocraticamente autônomo.”

Nesse trecho é possível identificar mais um importante foco do desenvolvimento da teoria habermasiana, qual seja, o conflito normativo entre o Estado burocrático controlado pelos partidos estatizados e as forças do mercado, em contraposição a uma fundamentação realmente democrática do Direito baseado na decisão racional de todos os indivíduos participantes do processo.

É que para Habermas há uma contraposição entre o mundo dos sistemas econômico e burocrático e o mundo da vida, sendo esse último representado pela perspectiva da vida real dos cidadãos.

Alessandro Pinzani comenta esse conflito no seguinte trecho de seu artigo denominado “A Teoria Jurídica de Jürgen Habermas: entre funcionalismo e normativismo”[6]:

“A finalidade principal do direito é, para Habermas, a de garantir a integração social, que nas sociedades modernas é ameaçada pelo desaparecimento de valores partilhados, pelo declínio da solidariedade e pela colonização do mundo da vida por parte dos sistemas econômico e burocrático, que se tornaram autônomos. Dessa forma, a sua teoria jurídica situa-se no projeto mais vasto de uma teoria geral do agir social. Habermas não quer limitar-se, todavia, a descrever o funcionamento da sociedade moderna, fiel ao seu interesse emancipatório ele pretende também fornecer soluções para aspectos negativos, como, por exemplo, a mencionada colonização do mundo da vida por parte da economia e da burocracia. Uma tal teoria, que se proponha não só descrever e interpretar o fenômeno social como também apresentar propostas concretas para resolver eventuais problemas, possui indubitavelmente caráter normativo, porquanto Habermas pretenda assumir uma perspectiva funcionalista.”

É, portanto, nesse sentido que para Habermas o fundamento democrático do Direito deve ser entendido, como a retomada da participação ideal dos cidadãos no processo legislativo que é identificado como tomado pelas forças burocráticas do mercado e do Estado.

Não é senão em outra medida que se coloca, entendemos, o desenvolvimento da complexidade da legislação tributária brasileira.

Ao pensar no atual sistema tributário brasileiro, conforme visto no tópico anterior, é possível fazer a associação com esse diagnóstico habermasiano na medida em que se contempla a quantidade enorme de obrigações burocráticas obstaculizando o desenvolvimento das empresas com menor estrutura para se preparar nesse contexto, e com a complexidade elevada da legislação que expõe o contribuinte a assumir riscos cada vez mais intensos para o desenvolvimento de sua atividade.

É possível verificar, portanto, que a captura dos sistemas econômico e burocrático no desenvolvimento da legislação tributária brasileira o distanciou do mundo da vida dos cidadãos que precisam conviver e desenvolver suas atividades cumprindo essas obrigações impostas pelo Estado nesse contexto.

Mas como bem colocado por Alessandro Pinzani, Habermas vai além do mero diagnóstico do que entende como problema da legitimação democrática do Direito. Habermas oferece a receita da solução, que viria através da retomada do processo de condução legislativo por todos os envolvidos em um ambiente democrático, livre de coações ou pressões de poder, onde possa se desenvolver a sua Teoria da Ação Comunicativa.

Transpondo essa solução para o sistema tributário Brasileiro, há que se entender que a primeira medida para possibilitar a reforma necessária é a sua simplificação. Isso porque o desenvolvimento da legislação atual em sua medida de complexidade se deu em ambiente totalmente controlado pelo sistema burocrático.

Deve haver, antes de mais nada, um retorno à condição ideal do discurso, onde, em tese, seria possível o debate livre de ideias entre os participantes da formação, alteração e manutenção do novo sistema.

Somente assim, o novo regime fiscal do país poderá ser considerado como válido em conformidade com a teoria habermasiana do fundamento democrático do Direito.

4. PEC 45 – Reforma Tributária simplificadora.

A proposta de reforma tributária atualmente com andamento mais avançado na Câmara dos Deputados é o Projeto de Emenda à Constituição (PEC) n° 45, de autoria do Deputado Baleia Rossi. Essa proposta foi formulada com base nos estudos do Centro de Cidadania Fiscal (C.CiF), do qual fazem parte, por exemplo, Bernardo Appy, já citado no presente artigo e Eurico Santi, pesquisador do Direito Tributário vinculado à Fundação Getúlio Vargas.

O professor Eurico Santi coordenou o trabalho denominado “Reforma Tributária Viável: Simplicidade, Transparência e Eficiência”[7] que registra o trabalho de pesquisa desenvolvido pelo Núcleo de Estudos Fiscais, entidade ligada à Fundação Getúlio Vargas, com relação ao diagnóstico da legislação tributária brasileira e algumas propostas de reforma tributária.

Não é objeto do presente artigo discutir os pormenores desse extenso texto. Basta, contudo, ratificar a noção de os moldes da melhor reforma tributária possível encontrada pelo grupo de estudos é uma reforma que traga drástica simplificação do sistema tributário.

A PEC n° 45, entendemos, traz esse objetivo. Essa proposta de reforma tributária simplificaria de forma absoluta principalmente a tributação sobre o consumo, na medida em que propõe a unificação dos autuais tributos federais (PIS, Cofins e IPI), estaduais (ICMS) e municipais (ISS), com sua substituição pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Esse novo tributo seguiria o modelo do Imposto sobre Valor Agregado (IVA), aplicado em outros países.

Essa reforma tributária proposta pela PEC n° 45 sofre diversas críticas. AS principais críticas são no sentido de que as mudanças propostas não alteram a base da tributação nacional, atualmente muito focada na produção e no consumo e pouco voltada para a renda e o patrimônio.

São críticas interessantes. É necessário também discutir a forma da tributação e os efeitos práticos que são incentivados ou prejudicados dependendo da adoção de determinado tipo de objetivo tributário.

Faz sentido, por exemplo, estimular a produção e o consumo, diminuindo a carga tributária sobre esse setor, na medida em que muitas empresas seriam beneficiadas por esse tipo de medida, ajudando a geração de empregos e a economia em geral. Também é necessário diminuir a tributação sobre a folha de salários, estimulando a geração de empregos formais.

Por outro lado, discute-se o aumento ou a criação de novos tributos incidentes sobre o patrimônio e a renda dos cidadãos. Nesse sentido, são propostas mudanças como a tributação da distribuição de dividendos e a criação do Imposto sobre Grandes Fortunas, por exemplo, o qual tem previsão constitucional mas nunca foi estabelecido pela Lei Complementar conforme manda o artigo 153, inciso III da Constituição Federal de 1988.

Essas são todas discussões válidas, com fortes argumentos que merecem ser discutidos por toda a sociedade para uma melhoria do racional tributário do país.

Entretanto, enquanto a complexidade do sistema permanecer, não é possível sequer iniciar a discussão com eficiência. Muito poucos são os que conhecem o sistema com alguma mínima profundidade necessária para entender o que cada uma dessas mudanças significa no contexto geral do sistema tributário nacional.

5. Conclusão

É consenso que o Brasil necessita de uma reforma tributária que altere o panorama atual em que o sistema tributário se tornou um obstáculo para o desenvolvimento econômico do país.

Não obstante a necessidade de revisão da pesada carga tributária que assola os contribuintes brasileiros, o principal objetivo da reforma tributária deve ser a simplificação do sistema, de forma que as regras se tornem mais racionais.

A complexidade do sistema tributário nacional traz graves problemas, como a necessidade de estruturação de uma equipe especializada de grande porte apenas para acompanhamento e interpretação das regras e para satisfação das obrigações fiscais acessórias.

Isso também possibilita que empresas de maior porte consigam vantagem competitiva, na medida em que conseguem desvendar com maior eficiência os caminhos que levam ao planejamento tributário lícito. Por outro lado, contribuintes menos preparados correm constante risco de serem acusados de sonegação fiscal.

Jürgen Habermas nos ensina que um sistema jurídico de Direito só é legítimo na medida em que tem raízes democráticas, quando é formado com base em discussões livres de coação e influencia que permitam que a decisão racional possa ser tomada pelos indivíduos atuando nesse contexto.

No desenvolvimento da legislação tributária brasileira é possível verificar claramente o que Habermas conceitua como a prevalência do sistema burocrático estatal e do mercado sobre o mundo da vida. Nessa medida, Habermas apresenta como solução a retomada da linguagem racional para que a sociedade possa produzir regras válidas pois verdadeiramente democráticas.

No contexto da necessária reforma tributária brasileira, isso somente será possível caso o principal objetivo a ser alcançado seja o da simplificação do sistema.

Referências

- APPY, Bernardo. Por que o sistema tributário precisa ser reformado. Artigo publicado na Revista Interesse Nacional, em dezembro de 2015 (Ano 8, Número 31).

- HABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro – estudos de teoria política. Editora Unesp. 2019.

- MOREIRA, André Mendes. Elisão e evasão fiscal – limites ao planejamento tributário. Revista da Associação Brasileira de Direito Tributário, Vol. 21, Belo Horizonte, mar.-abr. 2003, pp. 11-17.

- NOBRE, M. TERRA, R. (org.) Direito e Democracia: Um Guia de Leitura. Editora Malheiros, 2008.

- PINZANI, Alessandro. A Teoria Jurídica de Jürgen Habermas: Entre Funcionalismo e Normativismo. Texto traduzido do italiano pelos doutores em Filosofia da PUCRS José Afonso Beraklin e Jair Krassuki.

- SANTI, Eurico; COELHO, Isaias e CANADO, Vanessa Rahal (coord.) “Reforma Tributária Viável: Simplicidade, Transparência e Eficiência.” Núcleo de Estudos Fiscais. Fundação Getúlio Vargas. QuarterLatin. 2010

- SAYEG, Roberto N. Sonegação tributária e complexidade. RAE electrônica. [online]. 2003, vol.2, n.1. ISSN 1676-5648.  https://doi.org/10.1590/S1676-56482003000100010.

[1] APPY, Bernardo. Por que o sistema tributário precisa ser reformado. Artigo publicado na Revista Interesse Nacional, em dezembro de 2015 (Ano 8, Número 31). Disponível em: http://interessenacional.com/index.php/edicoes-revista/por-que-o-sistema-tributario-brasileiro-precisa-ser-reformado/

[2] Fonte: Banco Mundial

[3]SAYEG, Roberto N. Sonegação tributária e complexidade. RAE electrônica. [online]. 2003, vol.2, n.1. ISSN 1676-5648.  https://doi.org/10.1590/S1676-56482003000100010.

[4] MOREIRA, André Mendes. Elisão e evasão fiscal – limites ao planejamento tributário. Revista da Associação Brasileira de Direito Tributário, Vol. 21, Belo Horizonte, mar.-abr. 2003, pp. 11-17.

[5] HABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro – estudos de teoria política. Editora Unesp. 2019.

[6] PINZANI, Alessandro. A Teoria Jurídica de Jürgen Habermas: Entre Funcionalismo e Normativismo. Texto traduzido do italiano pelos doutores em Filosofia da PUCRS José Afonso Beraklin e Jair Krassuki.

[7] SANTI, Eurico; COELHO, Isaias e CANADO, Vanessa Rahal (coord.) “Reforma Tributária Viável: Simplicidade, Transparência e Eficiência.” Núcleo de Estudos Fiscais. Fundação Getúlio Vargas. Quarter Latin. 2010