Bruno Romano
Mestre em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários – IBET; Pós-Graduado em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Direito Tributário – IBDT; Graduado em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.
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A promulgação da Lei Complementar nº 214/2025 representou o principal marco normativo de regulamentação da reforma tributária do consumo decorrente da Emenda Constitucional nº 132/2023. O diploma instituiu os novos tributos sobre o consumo — IBS, CBS e Imposto Seletivo — e organizou o sistema de transição, com previsão de fase experimental a partir de 2026 e início efetivo do novo regime nos anos subsequentes.
Contudo, menos de um ano após sua publicação, a lei já foi substancialmente alterada pela Lei Complementar nº 227/2026 (cuja finalidade seria para disciplinar sobre o papel e a atuação do Comitê Gestor do IBS), o que revela um dado preocupante: A própria regulamentação da reforma tributária passa por revisões estruturais enquanto sua fase de testes já se encontra em curso, evidenciando que, neste momento, está-se “trocando o pneu com o carro já em movimento”.
1. A reforma tributária que começou a ser mudada enquanto começava a ser testada
A LC nº 214/2025 foi concebida como um diploma extenso e detalhado, contendo 544 artigos e 23 anexos, com a finalidade de disciplinar todos os aspectos operacionais do novo sistema de tributação do consumo. Ocorre que, mesmo diante de tanta complexidade, a LC nº 227/2026 promoveu alterações profundas nesse texto. Dados consolidados apontam que a nova lei introduziu centenas de modificações.
Ou seja, a legislação que deveria conferir estabilidade e previsibilidade ao novo sistema tributário passou por uma revisão significativa antes mesmo de sua implementação integral (mas quando o sistema tributário já estava em fase de testes, de modo que o Poder Legislativo começou a “trocar pneu do carro com ele em movimento”).
Mesmo em leituras mais restritivas, há constatações de que dezenas de dispositivos da LC nº 214/2025 foram alterados (29 artigos, no total), com listagens que alcançam múltiplos artigos ao longo do texto legal.
Esse cenário produz uma situação singular: O ordenamento tributário brasileiro experimenta uma reforma cujo texto regulamentador já nasce com caráter provisório, sujeito a ajustes constantes em curto espaço temporal.
Contudo, isso não surpreende, visto que, desde a redemocratização e a promulgação da Constituição Federal de 1988, o texto constitucional já sofreu uma centena de modificações – são 138 Emendas Constitucionais em 38 anos (quase 4 emendas por ano), sendo a segunda Constituição mais emendada do mundo, evidenciando que até a Lei Maior brasileira, que deveria ser sinônimo de estabilidade legislativa e fundamento maior de segurança jurídica, possui um caráter de provisoriedade preocupante.
Poder-se-ia considerar esse dado constitucional como algo comum e cotidiano, visto que a sociedade sofre constante mudança. Contudo, comparando o cenário constitucional brasileiro com de outras nações que possuem uma um sistema legislativo mais estável, pode-se chegar a uma conclusão:
- EUA: Constituição é de 1789 e só há 237 emendas (demora-se quase 9 anos para emendar a Lei Maior Americana);
- Holanda: Constituição de 1815 com apenas 2 modificações;
- Chile: Constituição de 1980 e sofreu 60 emendas;
- Argentina: Constituição de 1853 e sofreu apenas 7 emendas; e
- Portugal: Constituição de 1978 e sofreu apenas 7 emendas.
Isso evidencia a preocupação que se deve ter, visto que, mesmo estando em sua 7ª (sétima) Lei Maior, a Constituição “cidadã” é uma das mais emendadas do mundo, evidenciando a ausência de segurança jurídica existente no país (e a Reforma Tributária, infelizmente, tem seguido o mesmo caminho de insegurança).
2. A fase de testes sob instabilidade normativa
A própria estrutura de transição prevista pela reforma evidencia a relevância da estabilidade normativa. A LC nº 214/2025 estabeleceu uma fase de testes a partir de 2026 (o que já se iniciou), com incidência inicial dos novos tributos, e a implementação gradual do sistema até os anos seguintes.
Trata-se, portanto, de um modelo que pressupõe:
- adaptação tecnológica das empresas;
- reconfiguração de sistemas de faturamento;
- revisão de cadeias contratuais;
- adequação de políticas de preços;
- reorganização da contabilidade fiscal.
Esse processo, por sua própria natureza, exige previsibilidade normativa. O contribuinte, ao iniciar a adaptação ao novo regime, necessita de regras minimamente estáveis para dimensionar investimentos, riscos e estratégias empresariais.
Todavia, a edição da LC nº 227/2026 demonstra que o legislador optou por alterar significativamente a regulamentação justamente no momento em que o novo sistema começa a ser testado.
Não se trata de ajustes pontuais, mas de modificações estruturais, incluindo:
- criação de novos regimes e regras de benefícios fiscais;
- instituição de um contencioso administrativo unificado;
- definição de penalidades tributárias;
- alterações em diversos dispositivos da legislação tributária correlata.
O resultado é um ambiente de incerteza normativa em plena fase de implementação.
3. O paradoxo da reforma permanente
A situação revela um paradoxo característico do sistema tributário brasileiro: A tentativa de produzir estabilidade por meio de reformas estruturais que, na prática, tornam-se objeto de alterações sucessivas.
Historicamente, reformas tributárias no Brasil foram justificadas pela necessidade de:
- simplificação do sistema;
- redução de litigiosidade;
- aumento da segurança jurídica;
- estímulo ao ambiente de negócios.
Entretanto, quando a própria regulamentação da reforma sofre modificações relevantes antes de sua plena vigência, a mensagem transmitida ao contribuinte é oposta.
A percepção dominante passa a ser a de que:
- o texto legal ainda está em construção;
- as regras podem mudar a qualquer momento;
- os investimentos em adaptação podem se tornar obsoletos rapidamente;
- a interpretação administrativa e judicial ainda será instável por anos.
A reforma, que deveria inaugurar um ciclo de previsibilidade, inicia sua trajetória sob o signo da transitoriedade permanente, dando aos contribuintes que a Reforma Tributária parece, de fato, uma reforma (imobiliária).
Isso, porque, assim como ocorre com um imóvel em obras, as mudanças são demoradas, surgem imprevistos a todo momento, o prazo dado para conclusão vai sendo prorrogado múltiplas vezes, os interessados nas mudanças são atingidos por cansaço e abatimento e, finalmente, descobre-se que “você não termina uma reforma, você desiste dela”.
Só resta a torcida para que a Reforma Tributária do Consumo não siga essa espiral calamitosa (embora esse início pareça ser preocupante).
4. Impactos na segurança jurídica e na confiança do contribuinte
Do ponto de vista dogmático, a segurança jurídica em matéria tributária possui dimensão normativa e dimensão institucional.
4.1. Dimensão normativa
A estabilidade das normas é elemento essencial para:
- a previsibilidade das obrigações tributárias;
- o planejamento empresarial;
- a proteção da confiança legítima.
Quando uma lei complementar com mais de quinhentos artigos (544 para ser mais exato) é significativamente alterada em menos de um ano, a percepção de estabilidade normativa é comprometida.
4.2. Dimensão institucional
A confiança no sistema tributário não depende apenas do conteúdo das normas, mas também da forma como o Estado legisla.
A sucessão rápida de alterações transmite a imagem de:
- improvisação legislativa;
- ausência de consenso técnico;
- falta de maturidade normativa.
Em termos econômicos, isso pode se traduzir em:
- adiamento de investimentos;
- aumento do custo de compliance;
- ampliação da litigiosidade.
5. A ironia do “Feliz Tributo Novo”
O “Feliz Tributo Novo” deveria sugerir a celebração de um novo sistema tributário, supostamente mais simples, neutro e eficiente. Contudo, o cenário real aponta para:
- uma lei extensa e complexa;
- uma fase de testes iniciada em 2026;
- alterações substanciais antes da vigência plena do sistema;
- novas propostas legislativas já apresentadas para modificar o regime recém-criado.
Em outras palavras, o contribuinte brasileiro inicia o processo de adaptação a um sistema que ainda não se consolidou normativamente, de modo que a reforma, que deveria encerrar um ciclo de instabilidade, inaugura outro.
Conclusão
A análise da LC nº 214/2025 e de suas alterações pela LC nº 227/2026 evidencia um fenômeno preocupante: A regulamentação da reforma tributária brasileira já nasce sob intensa mutabilidade.
A existência de centenas de dispositivos alterados ou criados antes mesmo da implementação efetiva do novo regime demonstra que o sistema ainda se encontra em fase de construção legislativa, o que compromete a segurança jurídica, fragiliza a confiança do contribuinte e coloca em dúvida a promessa de estabilidade que sempre acompanhou o discurso reformista.
Assim, a saudação irônica — “Feliz Tributo Novo” — reflete, na verdade, um sentimento recorrente no direito tributário brasileiro, qual seja a percepção de que o novo, em matéria tributária, costuma nascer já envelhecido pela insegurança normativa (e, consequentemente, pela recorrente insegurança jurídica que assola o sistema tributário e a vida dos contribuintes).