Kiyoshi Harada
Sumário: 1 Introdução. 2 Política remuneratória do servidor público em geral. 3 Política remuneratória do advogado público. 3.1 - Conceito de subsídio. 3.2 Observância obrigatória do regime em parcela única. 3.3 Política remuneratória dos membros da carreira jurídica. 4 - Aplicação do subsídio em parcela única não prejudica a gratificação pelo regime de dedicação exclusiva.
1 – Introdução
O advogado público insere-se no quadro geral de servidores públicos, pelo que se aplica a política remuneratória dos servidores públicos em geral observadas, entretanto, algumas peculiaridades.
O advogado público, no âmbito dos Estados e Municípios geralmente é designado por procurador, integrando as Procuradorias Gerais dos Estados e dos Municípios. Na esfera da União recebe o nome de advogado da União, integrando o quadro de Advocacia Geral de União - AGU.
2 - Política remuneratória do servidor público em geral
A política remuneratória dos servidores públicos em geral está prevista no art. 39 e parágrafos da CF:
“ Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - os requisitos para a investidura; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - as peculiaridades dos cargos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
[...]
§ 8º A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos termos do § 4º”
Nota-se dos textos transcritos que os servidores são organizados em carreira e que procurou-se valorizar o servidor público não apenas com a fixação de uma política remuneratória compatível com o exercício do cargo público, como também com o aperfeiçoamento da formação profissional mediante manutenção das escolas de governo.
Outrossim, previu a aplicação de recursos orçamentários para o desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob forma de adicional ou prêmio de produtividade.
Importante notar, igualmente, que em relação aos servidores públicos integrantes das administrações tributárias das três esferas políticas o art. 37, XXII da CF determina reserva de recursos financeiros prioritários para a realização de suas atividades que são consideradas essenciais ao funcionamento do Estado.
3 - Política remuneratória do advogado público
Nos termos do art. 132 do CF a representação judicial dos Estados, DF e Municípios cabe aos procuradores que desempenham, também, as funções de consultoria nas respectivas unidades federadas. Na esfera da União a sua representação judicial em matéria tributária cabe à Procuradoria da Fazenda Nacional, órgão da AGU.
Por força do disposto no art. 135 da CF aplica-se aos integrantes da advocacia pública o regime remuneratório previsto no § 4º, do art. 39 da CF:
“Art. 135. Os servidores integrantes das carreiras disciplinadas nas Seções II e III deste Capítulo serão remunerados na forma do art. 39, § 4º.
§ 4º, do art. 39:O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.” .
3.1 - Conceito de subsídio
O subsídio a que alude o § 4º, do art. 39 nada tem a ver com a tradicional remuneração dos parlamentares dividido em duas parcelas: uma fixa e outra variável (jetons), de acordo com a presença do parlamentar às sessões deliberativas.
Esse subsídio, introduzido pelo art. 5º, da EC nº 19/98, corresponde à remuneração fixada em parcela única.
Como a maioria dos Estados e dos Municípios não implantaram o regime previsto no § 4º, do art. 39 da CF, procedendo ao pagamento de quinquênios, sexta parte, gratificação de função e adicional de dedicação exclusiva desenvolveu-se na doutrina o conveniente conceito de parcela única a significar pagamento único mensal, sem divisão em parcelas quinzenais ou semanais.
3.2 Observância obrigatória do regime em parcela única
O regime remuneratório em parcela única é impositivo para membros de Poder e outros servidores, dentre eles, os membros da advocacia pública ao teor do § 4º, do art. 39 da CF.
A União implementou o regime previsto no § 4º, do art. 39 da CF cumprindo o disposto no art. 135 da CF.
Em consequência promoveu a indevida exclusão da percepção da verba honorária sucumbencial, como se essa verba fosse paga pelos cofres públicos. Ao depois, essa situação foi corrigida.
Os Estados e Municípios, com exceção de alguns Estados, como o do Rio Grande do Sul, continuam no antigo regime remuneratório favorecidos pela redação do § 8º, do art. 39 da CF que, ao que tudo indica, torna facultativa a adoção do regi8me previsto no § 4º.
Por enquanto, não há precedente judiciário obrigando Estados e Municípios a implantar o regime de remuneração em parcela única.
3.3 Política remuneratória dos membros da carreira jurídica
O advogado público é espécie do gênero advogado previsto no art. 133 da CF, considerado indispensável à administração da justiça.
Impossível a interpretação do art. 133 da CF sem conjugação com o art. 5º, LV que assegura aos litigantes no processo administrativo ou judicial, e aos acusados em geral o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ele inerentes.
Daí porque o advogado público, assim como o advogado privado exerce função essencial à administração da justiça.
Não é por outra razão que os advogados públicos estão submetidos ao mesmo regime remuneratório por subsídio em parcela única a que estão sujeitos os magistrados (art. 37, XI da CF).
Dessa forma, o teto remuneratório dos procuradores obedece ao idêntico tratamento dispensado aos Desembargadores nas esferas estaduais e municipais.
4 - Aplicação do subsídio em parcela única não prejudica a gratificação pelo regime de dedicação exclusiva.
Tornou-se regra geral nas legislações estaduais e municipais o pagamento de um adicional por conta do regime de dedicação exclusive que proíbe o servidor de exercer qualquer atividade privada.
Na maioria das legislações esse adicional incorpora-se aos vencimentos à base de 1/12 avos por ano de efetivo exercício no regime de dedicação exclusiva.
Vários questionamentos foram feitos em face do disposto no § 4º, do art. 39 da CF que prescreveu a remuneração dos servidores públicos, nele abrangidos os procuradores, em subsídio representado por parcela única.
A posição do STF sobre a matéria é no sentido de que “o servidor público que exerce funções extraordinárias ou labora em condições diferenciadas pode receber parcela remuneratória além do subsídio” (ADI nº 6784, j. 14-9-22, publicado em 27-10-2022).
Em outra passagem decidiu a Corte Suprema permitindo o pagamento de verbas além do subsídio, interpretando o disposto no § 4º, do art. 39 da CF conforme ementa abaixo:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL. IMPUGNAÇÃO GENÉRICA E ABSTRATA DE PARTE DA PRETENSÃO. QUESTIONAMENTO ESPECÍFICO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES REMUNERADOS POR SUBSÍDIO. CONHECIMENTO PARCIAL. SERVIDOR PÚBLICO. FUNÇÕES EXTRAORDINÁRIAS OU EM CONDIÇÕES DIFERENCIADAS. GRATIFICAÇÃO DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA (GDE). POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO. COMPATIBILIDADE COM O ARTIGO 39, §§ 4º e 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPROCEDÊNCIA DA ADI. 1. É hipótese de conhecimento parcial da ação declaratória de inconstitucionalidade, por ausente impugnação minudenciada de todos os dispositivos da legislação estadual objeto de controle. 2. Questionamento do pagamento de gratificação de dedicação exclusiva (GDE) específico quanto aos agentes remunerados por subsídio. 3. Conhecimento da ação apenas quanto à expressão “ou subsídio”, constante dos §§ 1º, 3º e 5º do artigo 1º da Lei 6.975/2008. 4. O servidor público que exerce funções extraordinárias ou labora em condições diferenciadas pode receber parcela remuneratória além do subsídio. 5. A interpretação sistemática do artigo 39, §§ 3º, 4º e 8º, da CRFB, permitem o pagamento dos direitos elencados no primeiro parágrafo citado. 6. O artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio. 7. A gratificação prevista na norma impugnada é compatível com o princípio da eficiência administrativa (artigo 37, caput, da CRFB), uma vez que busca equacionar a alocação de recursos humanos disponíveis para melhor atender à necessidade de serviços legalmente especificados. 8. In casu, a gratificação de dedicação exclusiva trata de situações em que o servidor público desempenha atividade diferenciada a justificar o seu pagamento em paralelo ao subsídio. 9. Improcedência da ação declaratória de inconstitucionalidade.” (ADI nº 4941, j. 14-8-2019, publicado em 7-2-2020).
Esclareça-se que os dois Acórdãos citados referem-se a servidores sob o regime remuneratório previsto no § 4º, do art. 39 da CF (subsídio em parcela única).
Para os advogados públicos não abrangidos pelo regime de subsídio em parcela única, a percepção de diversas verbas componentes da remuneração, tais como quinquênio, sexta parte, gratificação de funções etc. Observe-se, entretanto, que o § 9º, do art. 39 da CF veda a incorporação de verbas de natureza temporária à remuneração de cargo efetivo.
Todavia, no Município de São Paulo vigora, ainda, a incorporação de adicionais de função após cinco anos consecutivos de sua percepção, bem como o adicional de dedicação exclusiva.
SP, 28-11-2022.