Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana: breves apontamentos

Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana: breves apontamentos acerca da questão dos sítios de recreio e dos imóveis urbanos com destinação econômica rural

Por Luiz Henrique Sormani Barbugiani*

Resumo: O presente ensaio refere-se a uma análise acerca da aplicação do critério geográfico e do critério da destinação do imóvel para aferir a viabilidade de incidência do Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. Para isso é necessário compreender o conteúdo das disposições federais que regulam o tributo no Código Tributário Nacional e no Decreto-Lei nº 57/66, em sua interpretação doutrinária e jurisprudencial, sendo esse o objetivo do estudo apresentado.

A incidência do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) está autorizada a ocorrer, como regra geral, em imóveis localizados na zona urbana do município, pois o Código Tributário Nacional, para a definição do imóvel urbano, adotou o critério geográfico.

No artigo 32 [i] do CTN, mais precisamente no caput do dispositivo, é flagrante a opção do legislador pelo critério geográfico, visto que o dispositivo destaca que o imposto municipal engloba o imóvel definido na lei civil “localizado na zona urbana do município”.

A definição do perímetro urbano (zona urbana) é estabelecida por lei editada pelo município, mas para a exigência do tributo, além da localização geográfica, o imóvel deve ser atendido por alguns serviços ou dispor na região de melhoramentos especificados no § 1º, do artigo 32, do CTN.

Esses melhoramentos ou a disponibilização de serviços devem de maneira alternativa terem sido construídos ou estarem sendo mantidos pelo Poder Público, ou seja, podem ter origem pública ou, ainda, terem sido incorporados pela Administração Pública e a sua manutenção pode se dar diretamente ou por meio de outras entidades públicas ou privadas, incluindo o regime de concessão de serviço público.

Há uma exceção ao critério geográfico adotado no CTN, em virtude do posicionamento do Supremo Tribunal Federal ao declarar a inconstitucionalidade do artigo 12 da Lei nº 5.868/72, que deve ser adequadamente analisada.

O Supremo Tribunal Federal, no RE 149.773/SP, ao apreciar a legislação do município de Sorocaba, por meio do órgão Pleno da Corte, declarou não só a inconstitucionalidade de disposições municipais como também parte do conteúdo do artigo 12 da Lei nº 5868/72, restabelecendo o artigo 15 do Decreto-Lei nº 57/66, anteriormente revogado pela disposição federal [ii].

O Decreto-Lei nº 57/66, em seu preâmbulo, especifica que a norma “altera dispositivos sobre lançamento e cobrança do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, institui normas sobre arrecadação da Dívida Ativa correspondente, e dá outras providências”. Assim, o Supremo Tribunal Federal reputou esse diploma com status de lei complementar, equivalente ao Código Tributário Nacional, não admitindo que uma singela norma ordinária pudesse alterara disposição com a natureza de norma complementar.

Cite-se:

EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO (I.P.T.U.). IMPOSTO TERRITORIAL RURAL (I.T.R.). TAXA DE CONSERVAÇÃO DE VIAS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. R.E. não conhecido, pela letra "a" do art. 102, III, da C.F., mantida a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal de Sorocaba, de n 2.200, de 03.06.1983, que acrescentou o parágrafo 4 ao art. 27 da Lei n 1.444, de 13.12.1966. 2. R.E. conhecido, pela letra "b", mas improvido, mantida a declaração de inconstitucionalidade do art. 12 da Lei federal n 5.868, de 12.12.1972, no ponto em que revogou o art. 15 do Decreto- lei n 57, de 18.11.1966. 3. Plenário. Votação unânime. (RE 140773, Relator(a):  Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 08/10/1998, DJ 04-06-1999 PP-00017 EMENT VOL-01953-01 PP-00127).

Diante desse contexto, o Senado, por meio da Resolução nº 09/2005, suspendeu a execução do dispositivo federal, o que restabeleceu a vigência do artigo 15 do Decreto-Lei nº 57/66:

Art 15. O disposto no art. 32 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel de que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados. (Revogação suspensa pela RSF nº 9, de 2005).

No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, no REsp 1112646/SP, em sede de recurso especial julgado sob o regime dos repetitivos, o entendimento adotado no Supremo Tribunal Federal foi, mais uma vez, reproduzido no exercício da competência do Tribunal da Cidadania de guardião e intérprete de maneira uniforme das normas federais.

Cite-se:

TRIBUTÁRIO. IMÓVEL NA ÁREA URBANA. DESTINAÇÃO RURAL. IPTU.

NÃO-INCIDÊNCIA. ART. 15 DO DL 57/1966. RECURSO REPETITIVO. ART.

543-C DO CPC.

1. Não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL 57/1966).
2. Recurso Especial provido. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ.

(REsp 1112646/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/08/2009, DJe 28/08/2009)

No mesmo sentido:

PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL.

IPTU. IMÓVEL LOCALIZADO EM ÁREA URBANA DESTINADO À EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE EXTRATIVISTA, AGRÍCOLA, PECUÁRIA OU AGROINDUSTRIAL. NÃO INCIDÊNCIA DO IPTU. PRECEDENTES DO STJ. I - Na origem, trata-se de ação anulatória de lançamento fiscal para declarar inexistente a relação jurídico-tributária de incidência de IPTU sobre o imóvel descrito na inicial. Na sentença, julgou-se procedente o pedido. No Tribunal, a sentença foi mantida.

II - No tocante à suposta violação do art. 32, § 2º, do CTN, não assiste razão ao recorrente. O Superior Tribunal de Justiça, em julgamento submetido ao rito próprio dos recursos especiais repetitivos (REsp n. 1.112.646/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 26/8/2009, DJe 28/8/2009), firmou a tese (Tema n. 174/STJ) de acordo com a qual, sobre imóvel localizado na área urbana do município, comprovadamente destinado à exploração de atividade extrativista, agrícola, pecuária ou agroindustrial, nos termos do art. 15 do Decreto-Lei n. 57/1966, não incide Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), mas sim Imposto Territorial Rural (ITR). Acerca do assunto, destaco os seguintes precedentes: AgRg no AREsp n. 259.607/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 11/6/2013, DJe 17/6/2013 e AgInt no AREsp n. 1.197.346/SP, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 8/5/2018, DJe 15/5/2018.

III- A partir da análise do acórdão recorrido, é possível verificar que a decisão impugnada está em consonância com a tese firmada por esta Corte Superior, no julgamento de recurso especial repetitivo (REsp n. 1.112.646/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 26/8/2009, DJe 28/8/2009), razão pela qual não merece reforma. Infere-se o exposto do fragmento do voto condutor transcrito a seguir: "Para a incidência do IPTU sobre um imóvel, além do critério espacial previsto no art. 32 do CTN, deve ser aferida a sua destinação, nos termos do art. 15 do DL 57/1966. (...) Isto posto, no caso sub judice, verifica-se que os apelados comprovaram a exploração de atividade agrícola no imóvel e apresentaram, a fls. 42/66, o pagamento de contribuição sindical rural, a realização de projeto e a execução de plantio de mudas das espécies guanandi e palmeiras (fls. 261), além do recolhimento do Imposto Territorial Rural, relativo ao imóvel. (...) Deste modo, a despeito de se tratar de um imóvel situado em zona de expansão urbana, os autores comprovaram o desenvolvimento de atividade agrícola, sendo, portanto, de rigor manter a r. sentença tal como lançada." IV - Agravo interno improvido (AgInt no AREsp 1377458/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/06/2019, DJe 14/06/2019).

Ainda seguindo esses precedentes, ao aplicar o critério da destinação econômica do imóvel urbano para impedir a incidência do IPTU: AgInt no AREsp 1197346/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/05/2018, DJe 15/05/2018; AgRg no AREsp 323.705/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/08/2013, DJe 16/09/2013; AgRg no AREsp 259.607/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/06/2013, DJe 17/06/2013; AgRg no AREsp 80.947/ES, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/02/2012, DJe 08/03/2012; REsp 1207093/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/11/2010, DJe 26/11/2010.

Ocorre que ao julgar inconstitucional o artigo 12 da Lei nº 5.868/72, na parte em que revogava o artigo 15 do Decreto-Lei nº 57/66, o Supremo Tribunal Federal não se manifestou sobre o artigo 14 do Decreto, que também foi revogado e que atribuía a competência para tributar os sítios de receio presentes na zona rural como se estivessem na zona urbana, aplicando o mesmo critério da destinação para afastar a incidência do Imposto Territorial Rural (ITR) e permitir a tributação pelo IPTU de cunho municipal. Nesse caso, o raciocínio aplicado pelo Pretório Excelso, no RE 140773/SP é o mesmo, sendo inconcebível não reputar o idêntico critério para os sítios de recreio [iii].

Aliás, parece ter sido esse o entendimento que estimulou o Superior Tribunal de Justiça a consagrar a possibilidade de incidência de IPTU nos imóveis localizados em zona de expansão urbana assim definida por lei municipal que não se destinassem a atividade econômica rural.

Nesse sentido:

TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IPTU. AÇÃO ANULATÓRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO. VIOLAÇÃO AO ART.

1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA. IMÓVEL LOCALIZADO EM ÁREA URBANA, CONFORME LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DOS MELHORAMENTOS INDICADOS NO ART.32, § 1º, DO CTN. DESNECESSIDADE. PRECEDENTES DO STJ. DESTINAÇÃO DO IMÓVEL. ATIVIDADE RURAL. INEXISTÊNCIA. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

2015. Agravo interno aviado contra decisão monocrática publicada em 01/03/2018, que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015.
2016. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 1.022 do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida.

III. O Tribunal de origem julgou cabível a incidência de Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana - IPTU sobre imóvel de propriedade do ora agravante, localizado em área urbana, conforme definido em lei municipal.

1. Na forma da jurisprudência, "a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel estão sujeitos à incidência do IPTU ou do ITR, a depender da classificação do imóvel considerado, em urbano ou rural.

Para essa finalidade, a Primeira Seção, em sede de recurso especial repetitivo (art. 543-C do CPC), decidiu que, '[a]o lado do critério espacial previsto no art. 32 do CTN, deve ser aferida a destinação do imóvel, nos termos do art. 15 do DL 57/1966' (REsp 1.112.646/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 28/8/2009)" (STJ, AgRg no AREsp 259.607/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 17/06/2013). Outrossim, "a jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que é legal a cobrança do IPTU dos sítios de recreio, localizados em zona de expansão urbana definida por legislação municipal, nos termos do arts. 32, § 1º, do CTN c/c arts. 14 do Decreto-lei nº 57/66 e 29 da Lei 5.172/66, mesmo que não contenha os melhoramentos previstos no art. 31, § 1º, do CTN" (STJ, AgRg no REsp 783.794/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 08/02/2010).

7. No caso, encontrando-se o imóvel em área urbana, e não de expansão, conforme a Lei 7.032/98, do Município de São José do Rio Preto, com mais razão a incidência do IPTU, considerando que sequer há notícia, nos autos, de desenvolvimento de qualquer atividade rural na propriedade, aliada à circunstância de que o tributo é devido, ainda que ausentes os melhoramentos indicados no art. 32, § 1º, do CTN.
8. Agravo interno improvido (AgInt no AREsp 1197346/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/05/2018, DJe 15/05/2018).

TRIBUTÁRIO. IPTU - MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO. SÍTIO RECREIO.

1. Incide o IPTU sobre imóvel considerado "sítio recreio" situado em zona de expansão urbana do município, cujo reconhecimento de tal situação ocorre em lei municipal.
2. Acórdão que, com base nos fatos locais examinados e em lei municipal, entende incidir IPTU sobre "sítio recreio", por inexistir, no mesmo, qualquer produção agrícola com fins comerciais.
3. Interpretação feita de modo adequado do art. 32 §§, do CTN.
4. Em sede de recurso especial não se examina apontada afronta ao art. 150, II, da CF, por tal apenas ser possível se agitar no seio do recurso extraordinário.
5. Recurso parcialmente conhecido, porém, improvido (REsp 180.533/SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/10/1998, DJ 01/03/1999, p. 243).

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. IPTU.

MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO/SP. SÍTIO DE RECREIO. INCIDÊNCIA DO TRIBUTO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 E §§ DO CPC. INOCORRÊNCIA.

CARÊNCIA DE INTERESSE EM RECORRER DA QUESTÃO RELATIVA À CORREÇÃO MONETÁRIA. O STJ É INCOMPETENTE PARA APRECIAR EVENTUAIS OFENSAS A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. A FALTA DE PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO INVIABILIZA O RECURSO ESPECIAL PELO FUNDAMENTO DA LETRA "A".

1. Consoante decisões reiteradas desta Corte, é legítima a cobrança do IPTU sobre 'sítio de recreio' considerado por lei municipal como situado em área de expansão urbana, ainda que não dotada dos melhoramentos previstos no art. 31, § 1º, do CTN. Interpretação do art. 32, § 2º, do CTN c/c arts. 14, do D.L. 57/66, e 29, da Lei 5.172/66.
2. Não houve violação ao art. 535, §§ 1º e 2º, pois, todas as questões discutidas foram devidamente apreciadas.
3. Determinada a substituição de TR, como fator de correção monetária, pelo INPC/IBGE, o recorrente carece de interesse de impugnar o acórdão neste ponto.
4. Inadmissível o exame de eventuais dispositivos constitucionais em sede de recurso especial. Ademais, a invalidade de leis municipais em face do CTN foi afastada pela Eg. 1ª Turma deste STJ, conforme precedente colacionado pelo recorrente.
5. As questões federais contidas nos arts. 6º, § único, da Lei 1.533/51, 302 e 348, do CPC não foram devidamente prequestionadas.
6. Recurso especial do qual não se conhece (REsp 215.460/SP, Rel. Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/09/2001, DJ 12/11/2001, p. 136).

De outro lado, o § 2º, do artigo 32 do CTN determina que “a lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior”, ou seja, esses locais estariam fora da zona urbana delimitada por lei.Nesses casos específicos de áreas urbanizáveis e de expansão urbana, nem mesmo se exige a presença dos melhoramentos e serviços públicos especificados no § 1º, do artigo 32 do CTN.Esse entendimento encontra-se consagrado na súmula 626 do STJ, ao dispor que “a incidência do IPTU sobre imóvel situado em área considerada pela lei local como urbanizável ou de expansão urbana não está condicionada à existência dos melhoramentos elencados no art. 32, § 1º, do CTN”.Assim, na atualidade, vigora como regra geral para a incidência do IPTU o critério da localização geográfica, contudo, há exceções para a incidência ou a não incidência do tributo, conforme o critério da destinação do imóvel.

[i] Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

• 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II - abastecimento de água;

III - sistema de esgotos sanitários;

IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

• 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.

[ii] Cf. CASSONE, Vittorio. Direito tributário. 18 ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 361 e HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 28 ed. São Paulo: Atlas, 2019. p. 544-545.

[iii] Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 14 ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 204.

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Procurador do Estado. Doutor e Mestre em Direito pela Faculdade de Direito do Largo São Francisco da Universidade de São Paulo (FADUSP). Doutor em Direito e Mestre em Antropologia pela Universidade de Salamanca. Pós-graduado lato sensu em Direito Tributário. Professor de cursos de pós-graduação. Autor de livros e artigos científicos.