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VINCULAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E PLANEJAMENTO

Por :Francisco Pedro Jucá

A Constituição brasileira prevê a vinculação de receitas no Orçamento, estabelecendo percentuais destinando-os à finalidades tais como saúde e educação, além de conter a provisória (e definitiva) desvinculação de receitas DRU, destinando-a a gastos discricionários. Com efeito, em princípio tais vinculações aparentam utilidade na medida em que obrigam ao Governo fazer aplicações em setores considerados prioritários, e realmente o são. Todavia temos que estas determinações têm utilidade real bem mais aparente e formal do que verdadeira, eis que a destinação vinculada pura e simples atribui destinação de recursos, porém desconsidera um aspecto fundamental qual seja a qualidade efetiva destes gastos ou aplicações.
A solução constitucional eleita obriga a aplicação mas, ao omitir forma de avaliação o qualidade dos gastos deixa comprometida de fato a eficiência das aplicações, provocando uma quase que esterilidade, na medida em que, em nosso ver acaba por esvaziar o aspecto fundamental do planejamento, com estabelecimento de metas e objetivos concretos, meios de avaliação dos resultados obtidos, aferição efetiva da produtividade destas aplicações, o que acaba por implicar, não raro, em desperdício de recursos, sempre escassos.
Por outro lado, esta solução cria a falsa tranquilidade de que se está avançando e evoluindo nestes setores, o que nem sempre corresponde aos fatos.
Com efeito, não existem soluções simples para problemas complexos. Assim não se pode ter a veleidade de propor solução mágica que transforme tudo num reine de perfeição, mas, julgamos razoável repensar o tema, buscando a compatibilização e equilíbrio entre vinculação e planejamento, como por exemplo, fazer esta vinculação ao planejamento setorial com a definição de objetivos concretos, significando estabelecer a destinação de gastos cogitando de finalidade, geral em relação ao setor e atividade, mas específica no que tange a objetivos concretos.
Com efeito, a gestão financeira estatal consiste em obter recursos e fazer as escolhas da destinação dos gastos às finalidades e objetivo do interesse geral, do bem comum, e é preciso ter claro que mesmo em se tratando de conceito aberto ou indeterminado, seu preenchimento se dá pela identificação dos problemas de mandas concretos, o estabelecimento de soluções concretas e devidamente planificadas, com as projeções quantitativas, qualitativas e temporais, sempre considerando, realisticamente, a capacidade contributiva real da sociedade.
Este último ponto tem importância fundamental na medida em que a real aferição desta capacidade contributiva precisa, necessária e obrigatoriamente, considerar a preservação firme de um mínimo vital consistente do contribuinte. Sim, a solidariedade social que colmata o tecido da organização social faz surgir a obrigação da contribuição de todos para atender aos objetivos comuns, porém, na medida das suas possibilidades, em nesta expressão possibilidades, destacando a vedação constitucional de tributação confiscatória que quase nunca é levada em conta na prática, há que ser considerado que retenha o contribuinte parcela da renda suficientemente adequada não apenas a atender as necessidades sobrevivenciais, mas, em preservar capacidade de consumo razoável de bens e serviços inerentes à vida social, aí incluídos itens de bem estar, mas também a manutenção da capacidade de acumulação para formar reserva financeira, gerando, a seu turno, pela formação da poupança interna, capacidade de investimento da sociedade, indispensável para a dinamização e crescimento da economia, que, em verdadeiro circulo virtuoso se retroalimenta, promovendo consolidação e aumento do bem estar social.
Esta consideração significa que através do planejamento consistente é possível construir os necessários consensos e concertações sociais necessários à gestão governamental e políticas públicas, possibilitando que a sociedade consciente da equação aspirações/demandas e capacidade econômica, legitime a aceitação dos sacrifícios e restrições, bem assim como as limitações de atender a estas demandas, resolvendo o dilema da reserva do possível, deixando claro o que é desejável e o que é possível, bem como oferecendo um horizonte temporal mais claro para que o processo de conquistas econômicas e sociais caminhe.
A nosso ver a vinculação pura e simples que quantitativos não é a melhor solução. Não basta a fixação de recursos destinando-os a setores ou atividades, é indispensável fixar também finalidades e objetivos e avaliar constantemente resultados, de tal sorte que se tenha como fazer as eventuais correções de rumo necessárias.
Por outro lado, esta concepção também eleva o padrão de qualidade do controle e fiscalização, não só da administração, da gestão das atividades, como também da qualidade dos gastos, tudo no aspecto jurídico quanto no aspecto político, pelas instancias constitucionalmente competentes.
Ficar apenas girando em torno de destinação percentual obrigatória de receitas sem planeja concretamente as suas aplicações, e sem levar em conta os resultados obtidos, é desconsiderar a possibilidade de aferição da qualidade dos gastos públicos, porquanto o volume aplicado há de ser eficientemente aplicado e não simplesmente “gastos”.
Não é excesso deixar claro mais uma vez que o quantitativo é útil e bom, mas não basta, é indispensável o qualitativo – gastar bem.
Fica uma pergunta para a reflexão: será que não se está diante da necessidade de tentar uma reforma da gestão financeira estatal, que através do planejamento torne possível a racionalização de arrecadação e de gastos, de gestão do endividamento público, mantendo mecanismos de redução de déficits eventuais, que algumas vezes são inelutáveis diante das circunstâncias, como as que vivemos hoje. O planejamento há de considerar o déficit e o endividamento, e também, a superação de ambos, mantendo-os nos patamares saudáveis para o equilíbrio das contas públicas, que é um fator de fundamental importante para o bem comum e geral de todos como preconizado no art. 3º da Constituição Federal, e, que por isto mesmo ganha caráter de obrigatoriedade e como tal capaz exigido, até mesmo como base dos fundamentais, que são o eixo da ordem constitucional em vigor. Pensemos.

SP, 9-4-2021.

*Francisco Pedro Jucá, Livre Docente e Doutor em Direito pela USP. Membro do IBEDAFT. Professor Titular da FADISP e Juiz do Trabalho em São Paulo.

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