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Por que convocar uma Constituinte e redigir uma nova Constituição Federal

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Por Adilson Abreu Dallari*.

O mundo político e jurídico brasileiro desabou quando, em exposição feita na Academia Brasileira de Direito Constitucional, em presença de ministros do STF e outros magistrados, o deputado federal Ricardo de Barros (PP-PR), propôs a realização de um plebiscito para decidir sobre a instalação de uma Assembleia Nacional Constituinte, considerando que “temos um sistema ingovernável, estamos há seis anos com déficit fiscal primário, ou seja, arrecadamos menos do que gastamos, não temos capacidade mais de aumentar a carga tributária, porque o contribuinte não suporta mais do que 35% da carga tributária, e não demos conta de entregar todos os direitos que a Constituição decidiu em favor de nossos cidadãos”. Segundo ele, a Carta é pródiga em direitos e avara em deveres, levando a uma excessiva judicialização.

Positivamente, não foi um gesto tresloucado e inoportuno, de um irresponsável. A manifestação foi feita em local apropriado, uma academia de Direito, perante juristas perfeitamente habilitados para apreciar devidamente a sugestão. O deputado não é um neófito, mas já está em sua sexta legislatura, depois de ter sido prefeito municipal de Maringá, tendo sido ministro da Saúde, no governo Michel Temer, e sendo atualmente líder do governo na Câmara dos Deputados. Nada justifica os destemperados protestos (até de gente respeitável) contra essa proposta, como se ela fosse um atentado contra a democracia e um verdadeiro crime de lesa pátria.

Mais sereno, num cuidadoso texto, o respeitado constitucionalista, deputado constituinte e presidente da República Michel Temer se pergunta e responde: “Quando se justifica uma constituinte? Quando há uma ruptura no sistema jurídico constitucional”. Para ele, se for necessária alguma alteração na Constituição, isso deve ser feito por emenda constitucional (“Nova Constituição?”, Oesp, 1/11/2020, p. A2). Esse posicionamento seria aceitável se efetivamente vivêssemos tempos de normalidade, o que, deveras não ocorre. É tempo, isto sim, de uma reflexão mais aprofundada sobre o assunto.

Ninguém nega os benefícios trazidos com a reconstitucionalização do Brasil, em 1988. Mas é incontestável que o texto produzido era o melhor que se poderia fazer nas circunstâncias daquele momento. Não por acaso, ele já sofreu mais de cem emendas ao longo dos seus 30 anos de vigência. Essa quantidade de emendas mostra duas coisas: a) o texto original era bastante imperfeito, ou inadequado para realidades emergentes; b) não é possível corrigir os desacertos ainda presentes, por meio de mais emendas constitucionais, dadas as dificuldades políticas para a aprovação de cada uma, no momento em que temos 30 partidos políticos em funcionamento.

Mas, antes de entrar em detalhes, seja permitido recordar que a Constituição em vigor não foi produzida por uma assembleia constituinte, conforme já tivemos oportunidade de salientar neste mesmo informativo (“Por uma Assembleia Nacional Constituinte independente e exclusiva”, ConJur, Interesse Público, 27/4/2017), nestes termos: “Entretanto, verdade seja dita, ela não foi resultante de uma assembleia constituinte e teve origem espúria, num arranjo político então possível. Ela nasceu de simples emenda constitucional, proposta pelo presidente Sarney (EC 26/85), que conferiu poderes constituintes aos membros do Congresso Nacional, os quais, após a conclusão dos trabalhos, continuariam sendo deputados e senadores. Vale notar que o Congresso constituinte foi eleito com sua composição determinada pelo chamado Pacote de Abril (de 13/4/1977), do presidente Geisel, que fechou o Congresso e editou 14 emendas constitucionais, com o indiscutível propósito de falsear completamente a representatividade, de maneira a garantir a vitória do governo ditatorial nas eleições do ano seguinte. O resultado mais direto e imediato desse arranjo foi que os ‘constituintes’ legislaram para si mesmos. O capítulo da CF, que dispõe sobre o sistema político, eleitoral e partidário, foi originariamente feito para propiciar a reeleição dos parlamentares, o desnaturamento dos partidos políticos e a perenidade dos caciques regionais”.

Essa é a realidade atualmente existente. Alguma melhoria foi possível com a edição da Emenda Constitucional nº 97/2017, que altera o artigo 17 da CF, mas é bastante sintomático o fato de que as alterações serão implantadas gradativamente, até o ano de 2030. Ou seja, a pior parte da CF em vigor foi objeto de uma única e parcimoniosa emenda constitucional, de escassa eficácia. Isso mostra duas coisas: 1) é simplesmente inviável alterar o tanto que precisa ser imediatamente alterado na CF, por meio de emendas constitucionais; 2) não faz sentido algum esperar que a crise que estamos vivendo se agrave, a ponto de causar uma ruptura no sistema constitucional, sendo muito mais racional que adotem medidas que possam evitar tal ruptura.

O momento correto e oportuno para a edição de uma nova Constituição é matéria controvertida. Enquanto o professor e presidente Michel Temer sustenta que isso só teria cabimento no caso de uma ruptura constitucional, há quem pense exatamente o contrário. É bastante curioso, para dizer o mínimo, o posicionamento expressado pela Gazeta do Povo, do último dia 28/10 (“A nova Constituição desejada por Ricardo Barros”): “Portanto, não há nada de errado em desejar para o Brasil uma Constituição mais enxuta, menos engessada, que equilibre melhor as competências do Estado e da iniciativa privada, que dê ferramentas para um combate mais efetivo ao crime e à corrupção, que compreenda a necessidade do equilíbrio fiscal — este é um desejo legítimo e até meritório. Mas pelo menos algumas dessas mudanças podem ocorrer por emendas ao texto atual, e elas vêm sendo feitas, ainda que em ritmo mais lento que o necessário. Restam as limitações mais profundas, que realmente só poderiam ser sanadas com uma nova lei maior; mas isso exigiria um outro momento, de absoluta tranquilidade e serenidade, bastante diferente daquele que vivemos hoje, de turbulência e polarização”. Nossa opinião, convém repetir, é no sentido de que o importante é evitar que o agravamento dos problemas atuais leve a uma ruptura constitucional.

Problemas a serem resolvidos não faltam, a começar pela total e completa renovação da disciplina dos sistemas político, partidário e eleitoral, onde abundam absurdos, abusos, desperdícios, que viciam completamente a representação popular, atingindo os limites do ridículo. A independência e harmonia entre os poderes não mais existem, dadas as invasões, as omissões, os excessos e os abusos havidos tranquilamente como inevitáveis e irremediáveis. A promiscuidade brasiliense é pública e notória, e o compadrio é havido como virtude. A administração pública é superdimensionada, esclerosada e dominada por uma casta superprivilegiada. O sistema tributário se caracteriza pela formidável complexidade, geradora de conflitos e de insegurança jurídica. Não é preciso dizer muito sobre a corrupção, a impunidade, o foro privilegiado, os infinitos recursos que sobrecarregam todas as quatro instâncias ordinárias que, na verdade, temos. O padrão moral é lastimável em todas as estruturas públicas, merecendo ser destacado como amostra o vergonhoso comportamento do STF, que mudou seu entendimento quanto à presunção de inocência, para beneficiar uma determinada pessoa.

O STF merece um especial destaque. É realmente uma instância ordinária, como se observa no dia a dia. Qualquer partido político que tenha sofrido alguma derrota no Congresso recorre diretamente ao STF. No momento atual, entre outras, fervilham as disputas sobre identidade de gênero e sobre a vacina contra a Covid-19. O STF já decidiu até resultado de jogo de futebol: em 2017 ficou decidido que o Sport Club do Recife foi o campeão brasileiro de 1987. Os problemas do STF já foram por nós abordados neste informativo em vários artigos (“O necessário controle do Poder Judiciário”, 17/10/19, “Supremo não é sinônimo de absoluto”, 7/5/20, “Todos são iguais perante a lei, exceto os 11 brasileiros do STF”, 11/06/20). No momento cabe apenas lembrar que, em pronunciamentos feitos à imprensa, a ministra Carmen Lúcia se pronunciou contra uma nova Constituição, mas, ao mesmo tempo, reclamou da sobrecarga do STF. Seja permitido um exemplo de algo a ser mudado: está em discussão no STF a ADIN nº 6.524-DF, versando sobre a questão da proibição de reeleição dos presidentes das mesas da Câmara e do Senado, estabelecida no §4º, do artigo 57 da CF. Argumentam os interessados em sua reeleição que a matéria é regimental, ou seja, interna corporis de cada uma das casas. Invocam em seu favor decisão do então ministro do STF Carlos Velloso, no sentido de que a vedação de reeleição não é um princípio, mas uma simples norma. Porém o ministro salientou que: “A norma do §4º, do artigo 57, da CF, é uma norma constitucional. É dizer, a norma regimental foi constitucionalizada”. Esse é apenas um exemplo de assunto que poderia ser objeto de lei, regulamento ou regimento, mas acaba sendo de competência do STF por figurar na Constituição. Há muito que “enxugar” no texto constitucional vigente.

Em resumo é quase unânime o entendimento de que muita coisa precisa ser mudada no texto da CF, para o aprimoramento da ordem jurídica vigente. A discordância está em como fazer isso. Nosso entendimento é no sentido da inviabilidade da correção por meio de uma infinidade de emendas constitucionais, sendo necessária e viável a convocação de uma verdadeira Assembleia Nacional Constituinte. Já salientamos, em diversos escritos, que o povo brasileiro não abdicou de sua soberania em 1988, ao contrário, a preservou, por meio dos instrumentos de exercício da democracia direta, como é o caso do plebiscito e do referendo. Ao povo, titular de todo poder, cabe decidir sobre o assunto. Por plebiscito poderia decidir sobre a convocação de uma verdadeira Assembleia Nacional Constituinte, independente e exclusiva, eleita pelo voto popular, independentemente de filiação partidária, para dispor apenas e tão somente dos temas substancialmente constitucionais. O texto assim produzido poderia ser submetido a um referendo, possibilitando a instauração de uma nova ordem constitucional verdadeiramente democrática.

SP, 5-11-2020.

* Adilson Abreu Dallari é professor titular de Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da PUC/SP; membro do Conselho Científico da Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP); membro do Conselho Superior de Assuntos Jurídicos e Legislativos da FIESP; membro do Núcleo de Altos Temas (NAT) do SECOVI; membro do Conselho Superior de Direito da FECOMÉRCIO; membro do Conselho Consultivo da Associação Brasileira de Direito Administrativo e Econômico (ABRADADE); membro do Conselho Superior de Orientação  do Instituto Brasileiro de Estudos de Direito Administrativo, Financeiro e Tributário (IBEDAFT);  membro do Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP); consultor jurídico.

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